Янв, 2017
18

О новых правилах содержания пчел

Опубликовал: Petr_MS

О новых правилах содержания пчел

Многие пчеловоды старшего поколения в свое время были коммунистами и помнят, как проходили их собрания. Кто-то делал доклад, а потом обсуждались проблемы, отмеченные в нем. Как правило, доклад состоял из двух частей: в первой отмечались положительные стороны работы, а во второй, нередко начинавшейся со слова «однако», назывались недостатки и звучала критика. В одной организации был коммунист, который всегда вносил предложение начинать доклад со слова «однако».

Конечно, это шутка, смахивающая на анекдот, но мне она вспомнилась при ознакомлении с новыми Правилами содержания пчел, разработанными Минсельхозом РФ в 2016 г. и получившими силу нормативного правового акта, то есть обязательного для исполнения. Назову положительные стороны этих правил и имеющиеся, на мой взгляд, недостатки.

Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации с последующими изменениями и дополнениями (далее — Правила, утвержденные Правительством РФ). В данном Постановлении Правительства РФ записано, что федеральным органам исполнительной власти поручено обеспечивать своевременное принятие нормативных правовых актов во исполнение конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Как выполнял Минсельхоз РФ это требование? Плохо выполнял. Закон «О ветеринарии» принят 14 мая 1993 г. Согласно нему, ветеринарное законодательство РФ состоит из настоящего закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. 13 июля 2015 г. в указанный закон внесены дополнения (Закон № 243-ФЗ), из которых следует, что ветеринарные правила являются нормативными правовыми актами, их разрабатывает и утверждает федеральный орган исполнительной власти в области нормативного правового регулирования в области ветеринарии, то есть Минсельхоз РФ.

Прошло 23 года со времени вступления в силу Закона «О ветеринарии», и только 19 мая 2016 г. Приказом Минсельхоза РФ № 194 утверждены новые Ветеринарные правила содержания медоносных пчел. 4 августа 2016 г. они зарегистрированы Минюстом РФ (регистрационный номер 43124), а 5 августа 2016 г. опубликованы на Официальном интернет-портале правовой информации и получили силу.

За время после принятия Закона «О ветеринарии» и до вступления в силу новых Правил содержания пчел множество хозяев пасек были привлечены к административной и материальной ответственности за неисполнение Правил 1974 и 1976 гг., Инструкций 1998 и 2002 гг. Об этом в журнале «Пчеловодство» публиковались многочисленные материалы, в которых высказывалось мнение, что привлечение пчеловодов к ответственности за невыполнение предписаний, содержащихся в данных документах, не являющихся нормативными правовыми актами, противоречит действующему законодательству. Однако ветеринарная служба Минсельхоза РФ и суды продолжали привлекать пчеловодов к ответственности.

Названным Постановлением Правительства РФ Минюсту РФ предоставлено право передавать сведения о нормативных правовых актах, применяемых без государственной регистрации, в средства массовой информации. По отношению к Правилам 1974 и 1976 гг., Инструкциям 1998 и 2002 гг. Минюст РФ почему-то этим правом не воспользовался, а пчеловодов продолжали незаконно привлекать к ответственности.

В соответствии с Правилами, утвержденными Правительством РФ, положения об изменении или о признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нового нормативного правового акта (статья 7, часть 4).

В Ветеринарных правилах содержания пчел 2016 г. ничего не сказано о документах 1974, 1976 и 1998 гг. Как уже сообщалось, Инструкция 2002 г. признана не подлежащей применению Приказом Минсельхоза РФ от 9 июля 2013 г. № 269. Тем самым в этой части Правила, утвержденные Правительством РФ, Минсельхозом РФ не выполнены.

Если при подготовке нормативного правового акта выявилась необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу (статья 8). Данная статья Правил, утвержденных Правительством РФ, не выполнена.

Чтобы выяснить, соблюдены ли Правила, утвержденные Правительством РФ, в полном объеме при издании Правил содержания пчел, их надо сверить с утвержденным Приказом Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» с последующими изменениями (далее — Разъяснения). Давать такие разъяснения поручено Минюсту РФ Постановлением Правительства РФ, утвердившим Правила.

В Разъяснениях содержится рекомендация, согласно которой в процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу и др. (статья 3.1, часть 4).

При внимательном изучении Правил содержания пчел 2016 г. пришлось сделать вывод, что эти рекомендации, содержащиеся в Разъяснениях, учтены не полностью, о чем будет сказано ниже.

В соответствии с Разъяснениями на государственную регистрацию подлежит направлять нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер, принятые федеральными органами власти после 14 мая 1992 г. В связи с этим уместно напомнить, что Инструкции 1998 и 2002 гг. не были зарегистрированы в Минюсте РФ, следовательно, не являлись нормативными правовыми актами.

Согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» с последующими изменениями нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правовых отношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Правовые нормы, содержащиеся в названном Указе Президента РФ, приведены и в Разъяснениях Минюста РФ (статья 27).

В Разъяснениях повторяется требование, содержащееся в Правилах, утвержденных Правительством РФ, о том, что при необходимости изменения правового регулирования вопросов, решенных в нормативных правовых актах бывших министерств и ведомств СССР, оформлять такое изменение следует путем принятия нового нормативного правового акта, указав, что отдельные положения либо весь акт бывших министерств и ведомств СССР на территории РФ не применяются.

В ж-ле «Пчеловодство» неоднократно сообщалось, что Правила 1974 и 1976 гг. были изданы во исполнение Ветеринарного устава СССР 1968 г., не действующего на территории РФ с 1993 г. Следовательно, возникла необходимость их отмены, однако в Правилах содержания пчел 2016 г. об этом ничего не сказано.

В Разъяснениях записано, что представленный на регистрацию нормативный правовой акт Минюст РФ может возвратить федеральному органу исполнительной власти без регистрации, если нарушены Правила подготовки нормативных правовых актов, утвержденных Правительством РФ (статья 22, часть 2). Однако Минюст РФ зарегистрировал Правила содержания пчел 2016 г., несмотря на нарушение Правил, утвержденных Правительством РФ.

При издании Правил содержания пчел 2016 г. допущено неисполнение и других законодательных актов. Например, 18 марта 2011 г. Президентом РФ издано Распоряжение №158-рп «Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации».

В Правилах содержания пчел 2016 г. ничего не сказано о действии Правил 1974 и 1976 гг., Инструкции 1998 г., не являющихся нормативными правовыми актами. Тем самым не соблюдены не только Правила, утвержденные Правительством РФ, Разъяснения Минюста РФ, но и Распоряжение Президента РФ № 158-рп.

Конечно, в соответствии с нормами гражданского законодательства о действии законодательства во времени акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. В связи с этим уместно напомнить, что в Кодексе РФ об административных правонарушениях за нарушение правил карантина животных или ветеринарно-санитарных правил предусмотрена административная ответственность (статья 10.6). Такая ответственность может наступить за нарушение, допущенное в день вступления в силу Правил содержания пчел 2016 г. (5 августа) и позднее. Правила 1974 и 1976 гг., Инструкция 1998 г. со дня вступления в силу новых правил не имеют силы и могут использоваться как рекомендации по содержанию пчел.

Перечисленные замечания по Правилам содержания пчел 2016 г. касаются соблюдения при их разработке и издании только юридических вопросов. Однако замечания с точки зрения пчеловода-любителя тоже имеются.

Например, в статье 3 записано, что содержание пчел должно осуществляться в исправных ульях, окрашенных в различные цвета (синий, оранжевый, желтый и зеленый). Эта статья не рекомендательная, а обязательная для исполнения. Напомню, что в Разъяснениях, данных Минюстом РФ, содержится следующая рекомендация: в процессе работы над нормативным правовым актом должны быть изучены практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати. В научной литературе и многочисленных книгах по пчеловодству для массового читателя можно встретить рекомендации вообще не красить ульи либо красить их в один цвет, но на передней стенке для ориентации пчел изображать различные фигуры; использовать белую и голубую краски, зеленая, как правило, не рекомендуется.

Почему на этом приходится заострять внимание? Да потому, что Правила содержания пчел 2016 г. являются нормативным правовым актом, обязательным для исполнения. Уже отмечалось, что за неисполнение ветеринарно-санитарных правил предусмотрена административная ответственность. Практика применения Правил 1976 г., Инструкций 1998 и 2002 гг. показывает, что пчеловоды привлекались к ответственности за то, что не были соблюдены расстояния между ульями и их рядами порой на несколько сантиметров.

Что делать теперь? Перекрашивать ульи в цвет, указанный в Правилах содержания пчел 2016 г.? А всего-то надо было эту статью сделать рекомендательной для исполнения.

В регионах Северного Кавказа и Урала допускается содержание пчел в стационарных и передвижных павильонах, которые одновременно являются зимовниками (статья 3, часть 2). Но почему лишены права содержать пчел в павильонах хозяева пасек в других регионах? Павильон — это павильон, он никак не может называться зимовником.

В статье 4 содержится требование об освобождении пасеки от растительности окашиванием. В научной и популярной литературе по пчеловодству рекомендуется окашивать растительность около ульев, а свободную территорию пасеки засевать медоносами. Что теперь? Пчеловоды лишаются права засевать свободную территорию пасеки медоносами? Вряд ли такое требование будет способствовать развитию пчеловодства.

Еще больше вопросов возникает при ознакомлении со статьей 5, согласно которой на территории пасеки должны размещаться ульи, зимовник и т.д.

Для пчеловода с очевидностью вытекает обязанность иметь на пасеке зимовник. Если его не будет, то пчеловод может быть привлечен к административной ответственности по названной выше статье Кодекса РФ об административных правонарушениях. Получается, теперь пчелиную семью на зиму нельзя оставлять в засыпанном снегом улье? Но это противоречит и советам ученых и многовековой практике содержания пчел. Данное требование также не будет способствовать развитию пчеловодства.

В статье 7 содержится требование, чтобы ульи были пронумерованы. Да, это облегчает работу на пасеке, но для пчеловода было бы лучше, если бы эта правовая норма была рекомендательной, чтобы не быть привлеченным к ответственности за ее неисполнение.

Положительным фактом данной статьи является включение правовой нормы о расстояниях между ульями. Они должны обеспечивать свободный доступ к каждой пчелиной семье, а в случае применения средств механизации — проезд этих средств.

Конечно, с одной стороны, надо отметить положительную правовую норму о том, что ульи с пчелами можно размещать на расстоянии не менее 3 м от границ соседних земельных участков с направлением летков к середине участка пчеловода или без ограничения по расстояниям при условии отделения их от соседнего земельного участка глухим забором (густым кустарником либо строением) высотой не менее 2 м (статья 11). С другой стороны, обязательная для исполнения под угрозой привлечения к административной ответственности правовая норма о содержании пчел в населенных пунктах в количестве не более двух семей на 100 м² земельного участка (статья 17) может привести к резкому снижению пчел в стране, а следовательно, сокращению сбора продуктов пчеловодства, в том числе меда.

Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве» не ограничивает количество пчелиных семей, которые можно содержать на приусадебном земельном участке. Количество семей, которое можно содержать на дачно-садовых земельных участках, определяется уставами садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан. Как правило, площадь этих земельных участков составляет 6 соток, то есть 600 м². Если часть этой земли занята различными строениями, то остается небольшой участок, на котором можно разместить очень ограниченное количество пчелиных семей. Иногда уставами объединений разрешено содержать до 10 пчелиных семей на дачном или садовом участке, причем в этом бывают заинтересованы многие члены объединений, поскольку пчелы способствуют повышению урожайности ягод и фруктов.

Ученые рекомендуют размещать под одним плодовым деревом несколько пчелиных семей с направлением летков ульев в разные стороны. Чтобы оградить пчеловодов от угрозы привлечения к административной ответственности за неисполнение названных требований, изложенных в статье 17 новых правил, было бы целесообразнее эту правовую норму оформить как рекомендательную, а не обязательную для исполнения.

Вызывает сомнение научной обоснованности правовой нормы, содержащейся в статье 27: в центральных регионах России в конце августа — начале сентября кормовые запасы на одну пчелиную семью пополняются искусственным кормом (сахарный сироп — не менее 25 кг сахара, 2 кг цветочного меда или перги); на Севере, в Сибири и на Дальнем Востоке кормовые запасы на одну пчелиную семью должны составлять не менее 30 кг, а в южных районах — не менее 20 кг.

Специалисты рекомендуют давать пчелам в зиму натуральный мед, а подкормку сахарным сиропом проводить с начала и до конца августа, причем совсем с другими целями.

Сахарный сироп в таком большом количестве можно применять только в том случае, если в пчелиной семье нет натурального меда.

В соответствии со статьей 29 с наступлением устойчивой холодной и сухой погоды при температуре воздуха ниже 5°С ульи с пчелами надо заносить в зимовник (за исключением содержания пчел в павильонах), крышки с ульев снять, летки зарешетить. Исходя из указанной правовой нормы, оставлять семьи зимовать на открытом воздухе уже нельзя. Но это противоречит рекомендациям ученых и сложившейся практике. Наверное, не следовало бы эту норму делать обязательной для исполнения, а записать ее рекомендательной.

Вряд ли на практике можно исполнить требования статьи 33: завозимые пчелы, а также рои неизвестного происхождения, например, пойманный рой, нужно размещать на изолированной пасеке на расстоянии не менее 5 км от других пасек и выдерживать для проведения необходимых ветеринарных мероприятий в течение 30 календарных дней (далее перечислены различные мероприятия, которые должна проводить ветеринарная служба).

Вызывает сомнение и научная обоснованность нормы размещения пчелиных семей на энтомофильных культурах. В настоящее время некоторые фермеры берут в аренду землю, засевают ее медоносами и размещают там пчел, чтобы получать продукты пчеловодства. По норме на 1 га, например, эспарцета, можно разместить только 2-3 семьи, а 1 га гречихи — 1-1,5 семьи. Если пчеловод не станет соблюдать эти нормы, то его могут привлечь к административной ответственности. Ведь в статье 9 записано, что размещение пасек и ульев при вывозе ульев на медосбор должно осуществляться с учетом норм размещения пчелиных семей на энтомофильных культурах согласно приложению к настоящим правилам.

В соответствии со статьей 42 сведения о профилактических мероприятиях и диагностических исследованиях пчел вносят в соответствующие учетные ветеринарно-санитарные документы пасеки. Однако конкретных сведений об этих документах (наименование, кем выдаются, кто их получает и порядок получения) в правилах нет.

Это только некоторые замечания по Правилам содержания пчел 2016 г. Практика покажет, будут ли они способствовать дальнейшему развитию пчеловодства и повышению производства продуктов пчеловодства или сведут на нет эту важную отрасль сельского хозяйства. Для оптимизма оснований немного.